(Jamma) L’incremento della raccolta di gioco pubblico non coincide con un incremento delle entrate erariali. E’ quanto si evidenzia nel documento consegnato dal Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Giuseppe Peleggi in commissione Finanze della Camera in sede di audizione.
Il periodo “(2010-2012) risulta caratterizzato dal fatto che il sostenuto aumento della raccolta non è coinciso con un analogo incremento delle entrate erariali, le quali hanno invece registrato una sensibile contrazione. Nel 2010 la raccolta era di 61.432.811.776, nel 2011 di 79.897.085.353 e nel 2012 di 88.571.464.313 euro.
Le entrate nel 2010 di 8.731.121.457; nel 2011 si 8.649.218.477 mentre nel 2012 hanno toccato i 8.037.107.756”.
“Le ragioni di tale fenomeno, in estrema sintesi, sono: la decisa diminuzione delle entrate derivanti dal Lotto, Superenalotto e Scommesse (con raccolta in sensibile calo); il rilevantissimo aumento della raccolta derivante dalle slot machine, dovuto alla introduzione delle Videolotteries (VLT) e dai giochi online: tale aumento, stante il livello di tassazione assai basso rispetto a quello degli altri giochi, non produce entrate idonee ad assorbire il decremento di cui al precedente punto. Il trend negativo delle entrate sta inoltre proseguendo nel 2013, nonostante che, a far corso dallo stesso anno, la tassazione del gioco mediante slot machine sia stata incrementata. Proprio l’incremento della raccolta da slot machine ha peraltro determinato la “percezione negativa” del settore che potrebbe ripercuotersi in modo ulteriormente negativo su questo comparto del gioco che assicura circa la metà del gettito complessivo.
Da circa un anno le iniziative, soprattutto mediatiche, contrarie al gioco si vanno infatti moltiplicando, e ad esse si sono recentemente aggiunte quelle di molti Enti locali (Regioni e Comuni), volte ad introdurre normative limitative della offerta di gioco legale.
L’evoluzione del mercato dei giochi di cui si è detto ha in specie comportato, nell‟ultimo biennio, lo spostamento della domanda verso giochi, di recente introduzione, caratterizzati da vincite immediate e frequenti nonché da più alti “pay out”, come le “VLT” o il “10&lotto”, a discapito dei giochi con caratteristiche opposte, come il Superenalotto ed il gioco del Lotto “tradizionale”.
In particolare, nel 2012 (ma il trend è costante anche nei primi mesi del 2013), si è verificata una rilevante crescita della raccolta relativa alle VLT a scapito di quella relativa alle new slot(AWP) e, per la prima volta, il “sorpasso” della raccolta complessiva mediante VLT e AWP su quella dei giochi tradizionali.
Più in dettaglio, il comparto “apparecchi da divertimento ed intrattenimento” ha prodotto, nel 2012, una raccolta (al lordo delle vincite restituite) pari a 50 miliardi di euro, in aumento di oltre 5 miliardi rispetto al 2011 (44,9).
Il relativo gettito erariale è stato pari a 4,1 miliardi di euro, in aumento di poco rispetto a quello del 2011 (3,9). Quindi, rispetto all’anno precedente, nel 2012 la raccolta è aumentata dell‟11,5%, mentre il gettito del 5,5%.
Tale apparente discrasia deriva dal fatto che nel 2012 l‟aumento della raccolta è da attribuire esclusivamente alle VLT, per le quali il PREU, come si è visto, era poco più di un terzo di quello applicabile alle AWP.
La raccolta di gioco attraverso tali ultimi apparecchi ha segnato una diminuzione di oltre l’8% (raccolta 2011: circa 30 md; raccolta 2012: circa 27,4 md).
L’aumento della raccolta derivante dalle VLT è attribuibile soprattutto alla circostanza che, rispetto al numero di apparecchi attivi nel 2011 (31.757), nel 2012 hanno funzionato circa 46.679 apparecchi, pari ad un aumento del 46%. La diminuzione della raccolta derivante da AWP può essere attribuita: a) alla trasmigrazione di parte dei giocatori dalle AWP alle VLT; b) all’offerta illegale di gioco mediante apparecchi privi di concessione e del collegamento alla rete telematica dell’Amministrazione ovvero di apparecchi manomessi; alla crisi economica e finanziaria che ha ridotto il reddito delle famiglie destinato ad attività di gioco (a tale ultimo riguardo, è bene osservare che l‟aumento della raccolta da VLT non costituisce un elemento di contraddittorietà. Infatti, in relazione alla capacità di spesa delle famiglie italiane, l‟elemento di riferimento utile non è dato dalla raccolta ma dalla c.d. “spesa”, cioè la differenza tra le somme giocate e le somme vinte);
d) alle azioni messe in campo dagli enti locali, mediante leggi regionali o provinciali, ordinanze dei sindaci, che hanno:
– limitato o escluso la presenza di apparecchi da determinati luoghi sensibili (vicinanza alle scuole, chiese, ecc.);
– ridotto gli orari di apertura degli esercizi;
– limitato il rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative.
Tali azioni, ispirate dal fenomeno della ludopatia e/o finalizzate alla tutela dei minori, nom coordinate con l‟attività dello Stato centrale, creano uno stato di incertezza normativa ed operativa che finisce con il contribuire in modo decisivo alla riduzione della raccolta e del gettito. Nel 2012, inoltre, si è registrata una significativa crescita dei nuovi giochi online (poker e casinò) in termini di raccolta, alla quale tuttavia corrisponde un incremento assai contenuto del gettito erariale, trattandosi di giochi ad altissimo pay out”.
Sul versante dei controlli
Per il 2013, per effetto della incorporazione dell’Amministrazione in seno all’Agenzia delle dogane, sono previsti specifici obiettivi posti tenendo conto delle risorse umane disponibili e dell’esigenza di ottimizzare gli esiti dei singoli controlli e finalizzati: ad un incremento numerico dei controlli complessivi e, in tale ambito, ad un incremento dei controlli mirati su specifiche tipologie considerate particolarmente a rischio (gioco minorile, apparecchi da divertimento, sale scommesse); al miglioramento in termini qualitativi dei controlli, anche a seguito della rimodulazione delle modalità di esecuzione, differenziate a seconda della tipologia del soggetto da controllare e basate su una preventiva analisi della distribuzione del rischio di violazioni nell’ambito di ciascuna realtà territoriale, idonea ad indirizzarli sulle situazioni a maggior rischio, evitando di disperdere le limitate risorse disponibili su situazioni a bassa rischiosità; A tale proposito, come già accennato, è stata di recente istituita la Direzione centrale accertamento e riscossione, che ha il compito di curare le funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento delle attività di controllo sul regolare adempimento degli obblighi tributari sia in materia di tabacchi che di giochi, e di vigilare sul rispetto di tutti gli obblighi e divieti vigenti nei due comparti. Inoltre, tra le funzione che è deputata a svolgere, figurano quella di condurre analisi propedeutiche per la prevenzione e repressione dell’evasione fiscale, e degli altri inadempimenti e delle violazioni dei divieti e di individuare le strategie e le metodologie di controllo, le procedure e gli strumenti di supporto per l’accertamento fiscale e la conseguente riscossione dei tributi, delle sanzioni e delle altre entrate erariali di competenza. La Direzione, inoltre, deve assicurare il coordinamento, a livello centrale, con gli altri organismi che svolgono attività di controllo in materia di tabacchi e di giochi. Nello stesso ambito organizzativo è stata creata anche la Direzione centrale normativa e affari legali la quale, oltre a curare la predisposizione delle proposte normative e dei provvedimenti amministrativi di competenza dell’Area Monopoli, ha il delicato compito di svolgere funzioni di indirizzo e coordinamento del contenzioso fiscale, civile ed amministrativo, gestendo direttamente quello relativo ad atti emanati a livello centrale, così da fornire il supporto indispensabile a sostenere in giudizio i provvedimenti assunti in sede di accertamento e le sanzioni irrogate in presenza di violazioni fiscali o amministrative.
Completa il quadro organizzativo, finalizzato a supportare ed implementare l’attività di controllo, la Direzione centrale coordinamento Direzioni territoriali, che ha il compito di pianificare e monitorare le attività degli uffici periferici per l‟attuazione e l‟esecuzione delle attività di controllo e di accertamento.
La pubblicità
In ordine alle nuove disposizioni previste in materia di pubblicità, l’Area Monopoli ha fornito istruzioni con la circolare n. 2016 del 20 dicembre 2012, nonché mediante il continuo e costante monitoraggio delle attività poste in essere dai concessionari, nell’ambito delle ordinarie attività di controllo e regolazione.
Una seconda circolare, relativa al regime sanzionatorio, è stata approntata ed sta per essere diffusa agli Uffici periferici.
L’art. 7, comma 4-bis, del “decreto Balduzzi” dispone che “La pubblicità dei giochi che prevedono vincite in denaro deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato. Qualora la stessa percentuale non sia definibile, è indicata la percentuale storica per giochi similari”. La norma inoltre stabilisce che deve essere indicata la possibilità di consultazione di note informative sulle probabilità di vincita sui siti istituzionali dell’Agenzia, nonché dei singoli concessionari ovvero disponibili presso i punti di raccolta dei giochi. A tal proposito, nel sito ufficiale dell‟Agenzia, Area Monopoli, è stata prevista una apposita sezione, che si apre, con la massima evidenza, dalla pagina iniziale del sito medesimo, in cui è possibile consultare le “Note informative sulle probabilità di vincita sulla base della tipologia di gioco”.
Negli atti di approvazione dei singoli provvedimenti relativi ai giochi e nella ordinaria attività di controllo e di regolazione, l‟Agenzia verifica che le formule di avvertimento sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro siano apposte sulle schedine e sui tagliandi di gioco, nonché, attraverso l‟ordinaria attività di controllo degli uffici periferici, che tali formule siano apposte anche sulle new slot e nelle aree e punti previsti dalla legge.
Con decreto direttoriale del 3 aprile 2013 è stato istituito l’Osservatorio previsto dal “decreto Balduzzi”, presieduto dal Vicedirettore dell‟Agenzia delle dogane e dei monopoli, con il supporto per il coordinamento tecnico scientifico del Capo Dipartimento delle Politiche Antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Inoltre, l‟organismo è composto da esperti individuati dai Ministeri della Salute, dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dello Sviluppo Economico, nonché da esponenti delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani e da rappresentanti dei comuni. Contestualmente, l‟Agenzia e il Dipartimento delle Politiche Antidroga, per rendere ancora più efficace e mirata l’azione futura dell‟Osservatorio, hanno sottoscritto un accordo di collaborazione per l‟istituzione di un Comitato consultivo di supporto, coordinato dal Dipartimento, che sarà composto dalle rappresentanze nazionali dei consumatori, dai più rappresentativi gruppi associativi di area specifica, dai rappresentanti delle Regioni e delle Province Autonome e dai concessionari di gioco, e finalizzato al coinvolgimento attivo e partecipato della società civile nella definizione e analisi delle misure più idonee per contrastare il gioco patologico.
La prima riunione dell‟Osservatorio si è tenuta il 22 aprile 2013. Nel corso dell‟incontro sono state definite le modalità di funzionamento dell‟Osservatorio per raggiungere nel più breve tempo possibile le finalità previste dalla norma, ossia valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo patologico e il fenomeno della dipendenza grave. Come primo obiettivo l‟Osservatorio ha ritenuto necessario procedere ad un approfondimento della diffusione del gioco legale a livello territoriale e, contestualmente, acquisire elementi sulla effettiva dimensione dei profili patologici del fenomeno, quale base indispensabile per l‟individuazione delle priorità di intervento a fronte delle tematiche di competenza espresse dai vari componenti sia a livello normativo che amministrativo.
Come si è già anticipato, tra gli obiettivi attribuiti all‟Agenzia per il 2013 sono previsti almeno 5.000 controlli finalizzati alla prevenzione e repressione del gioco minorile. A tal proposito, si evidenzia che l‟art. 7 del “decreto Balduzzi” prevede un piano annuale di almeno 10.000 controlli, predisposto dall‟Agenzia, d‟intesa con la SIAE, la Polizia di Stato, l‟Arma dei carabinieri e la Guardia di finanza, specificamente destinati al contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi commerciali in cui sono presenti apparecchi di gioco AWP o attività di scommessa su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, collocati in prossimità di scuole, ospedali e luoghi di culto. Ebbene, l‟Agenzia delle dogane e dei monopoli effettuerà, nel corso del corrente anno, 5.000 controlli contro il gioco minorile, ai quali dovranno aggiungersi quelli previsti, dalla citata disposizione di legge, da parte della SIAE e delle citate forze di polizia, il che porta a ritenere che l‟obiettivo fissato dalla norma sarà superato.
La questione della maggiore sicurezza e tutela dei giocatori che utilizzano gli apparecchi da divertimento ed intrattenimento costituisce una priorità per l‟Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Nel 2011 ha preso avvio uno specifico tavolo di lavoro, composto da rappresentanti dell‟Agenzia, di Sogei e della Guardia di Finanza, per stabilire alcuni interventi tecnici per rendere maggiormente sicure le slot e scongiurare la possibilità di gioco da parte dei minori.
Il tavolo di lavoro ha prodotto uno schema di decreto interdirigenziale (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e Ministero dell‟Interno) che, dopo aver superato il periodo di stand still presso i competenti organi comunitari, è attualmente in fase di formalizzazione per la successiva pubblicazione. Il decreto prevede accorgimenti tecnici per impedire la manomissione dell’apparecchio e della relativa smart card, onde contrastare le possibilità di frodare il fisco e/o i giocatori (ad esempio, con una percentuale di vincite inferiore a quella minima prevista dalla legge) ed introduce norme innovative che prevedono la possibilità di attivare la macchina solo previa introduzione di una tessera che consenta di accertare la maggiore età del giocatore.
Le nuove macchine – definite new slot 3 – sostituiranno gradualmente il parco macchine oggi esistente, così da conferire maggiore sicurezza all‟intero comparto. Analogo tavolo di lavoro è oggi in corso per fissare nuove regole tecniche per le VLT, per l‟analoga finalità di rendere maggiormente sicuro il gioco anche attraverso questa tipologia di apparecchi ed evitare fenomeni di riciclaggio che possono verificarsi attraverso il gioco. Sempre in tale ottica, la nuova organizzazione dell‟area Monopoli dell‟Agenzia prevede, nell‟ambito della Direzione centrale accertamento e sicurezza, uno specifico ufficio dirigenziale dedicato alla sicurezza dei giochi.
A seguito della pubblicazione, da parte della Commissione Europea, del “Libro verde sul gioco d‟azzardo on line” nel marzo del 2011 e della “Comunicazione” nell‟ottobre del 2012, “l‟Agenzia è entrata a far parte del gruppo di esperti che affianca la Commissione nella definizione dei possibili futuri interventi legislativi comunitari. In questa sede, l‟Agenzia sta facendosi parte attiva nell‟individuazione di misure vincolanti finalizzate a una più efficace protezione dei consumatori (in tema, ad esempio, di pubblicità, gioco responsabile, contrasto delle frodi, lotta ai siti illegali), spesso ispirate alle soluzioni già adottate in Italia. In tal senso, un‟iniziativa legislativa comunitaria potrebbe consolidare ulteriormente la solidità e l‟efficacia del nostro impianto normativo”.
Va in ultimo evidenziato che nello scorcio della precedente legislatura era all’esame del Parlamento il Disegno di legge “Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” il quale conteneva anche una specifica previsione per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici. Si tratta del disegno di legge A.C. 5291 approvato dalla Camera dei deputati il 12 ottobre 2012 e successivamente trasmesso dal Presidente della Camera dei deputati alla Presidenza del Senato il 15 ottobre 2012, ove lo schema di provvedimento legislativo prese numero come A.S. 3519. L’iniziativa si è tuttavia arrestata per la fine della legislatura. La necessità di una profonda riorganizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti nel settore dei giochi è particolarmente sentita dall’intero comparto, in quanto la razionalizzazione delle fonti legislative, attraverso un coordinamento formale delle vigenti disposizioni di carattere generale e di quelle relative ai singoli giochi, anche per adeguare il sistema alle evoluzioni giurisprudenziali, a livello nazionale ed europeo, può costituire un’occasione importante – se non unica – per un sistematico riordino, soprattutto, della fiscalità gravante sui giochi, anche al fine di riequilibrare il prelievo ed evitare sperequazioni della domanda dettate da motivi di natura esclusivamente fiscale.
La citata legge delega, inoltre, prevedeva specifiche disposizioni in materia di ippica, in considerazione della profonda crisi del settore che ne mina la stabilità economica, con intuibili effetti negativi sui livelli occupazionali.
L’attuazione della delega avrebbe altresì consentito utili misure in materia di contrasto dei fenomeni legati alla dipendenza dal gioco, nonché di quello del gioco minorile, in linea con quanto già recentemente avviato sulla scorta del D.L. n. 158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi), così da consentire in modo più efficace il raggiungimento di quegli obiettivi di tutela che vengono oggi sempre più avvertiti.