Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha rigettato il ricorso presentato da un concessionario per i giochi pubblici contro la Regione Lazio per l’annullamento della circolare applicativa della Regione Lazio n. 32218 dell’11 gennaio 2023.
Per il ricorso, ad adiuvandum, si erano presentate anche le associazioni Assotrattenimento 2007, A.C.A.D.I. e Sapar.
“Nell’odierno giudizio – scrive il Giudice – viene in rilievo la disciplina in materia di gioco d’azzardo applicabile sul territorio regionale.
In particolare, con la L.R. n. 5/2013, recante “Disposizioni per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”, la Regione Lazio ha dettato alcune prescrizioni volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili nonché a prevenire e contrastare fenomeni di GAP (Gioco d’Azzardo Patologico).
La suddetta legge è stata recentemente modificata con la L.R. n. 16 dell’11 agosto 2022 e, in particolare, per quanto qui d’interesse:
“a) il comma 1 dell’articolo 4 è sostituito dal seguente: 1. Fermo restando il rispetto della normativa statale in materia, al fine di tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e prevenire fenomeni di GAP, l’apertura di nuove sale gioco è consentita a condizione che:…b) rispettino le seguenti prescrizioni: 1) riduzione della frequenza delle singole giocate a non più di una giocata ogni trenta secondi per gli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931; 2) separazione dello spazio dedicato agli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931 dalla restante struttura complessivamente a disposizione per lo svolgimento delle attività, mediante installazione di pannelli o pareti divisorie, e distanziamento minimo di due metri tra i suddetti apparecchi; 3) pausa obbligatoria di cinque minuti delle operazioni di gioco ogni trenta minuti consecutivi di utilizzo dell’apparecchio di gioco da parte del singolo cliente; 5) divieto di fumo nei luoghi dove sono installate le postazioni per il gioco e collocazione delle postazioni installate dopo la data di entrata in vigore della presente disposizione in luoghi dove siano assenti o disattivati gli impianti per l’aspirazione del fumo generato dall’uso di tabacchi o succedanei lavorati, combusti, riscaldati o vaporizzati…”.
In virtù dell’art. 11-bis della L.R. 5/2013, come modificato dall’art. 6 della L.R. 16/2022, la lettera b) del suddetto articolo, “1. Agli esercizi pubblici e commerciali nonché alle sale da gioco già esistenti alla data di entrata in vigore della presente disposizione non si applicano le disposizioni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), e si applicano esclusivamente le limitazioni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b)”.
È stato poi stato previsto dal secondo comma dell’art. 11-bis, che “Gli esercenti che, alla data di entrata in vigore della presente disposizione, gestiscono apparecchi per il gioco d’azzardo collocati all’interno di esercizi pubblici commerciali o di sale da gioco ovvero i titolari di concessioni si adeguano, entro centocinquanta giorni successivi a tale data, a quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, lettera b)”.
In seguito a ciò, le associazioni di categoria, i rappresentanti del comparto dell’intrattenimento e la Agenzia delle Dogane e dei Monopoli hanno domandato alla Regione Lazio chiarimenti in merito all’interpretazione di tali disposizioni. Pertanto, alla data 11 gennaio 2023, la Regione Lazio ha adottato la Circolare n. 32218 – oggetto del presente ricorso – chiarendo che “Le prescrizioni di cui ai numeri 1), 2) e 6) si riferiscono espressamente agli “apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del r.d. 773/1931”. Relativamente al punto 4) – dove è prevista l’“interdizione dal gioco ai soggetti in stato di manifesta ubriachezza, ferma restando l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 691 del codice penale” – non essendo stata inserita alcuna limitazione, deve ritenersi applicabile a tutte le sale da gioco così come definite dalla lettera c) del comma 1, dell’articolo 2 della LR. 5/2013. Per quanto concerne, invece i punti 3), 5) e 7) (…) il riferimento sia comunque da intendere al “gioco d’azzardo” e, conseguentemente, agli “apparecchi di cui all’articolo 110, commi 6, lettere a) e b) e 7 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773”. Alla luce del combinato disposto dell’art. 11-bis, comma 2, e dell’art. 4, comma 1, lett. b) della L.R. 5/2013, si ritiene che le prescrizioni relative al divieto di fumo debbano trovare applicazione nei luoghi dove sono installati gli apparecchi indicati all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), e comma 7 del r.d. 773/1931. Per quanto concerne, il punto 3), contenuto nel nuovo art. 4, comma 1, lett b) si ritiene che tale limitazione trovi adeguata applicazione attraverso l’adozione delle seguenti misure:
“1) Collocazione di un orologio di diametro non inferiore a cm. 35 ogni n. 3 videoterminali purché rientri nel raggio visivo di ogni giocatore che utilizza tali apparecchi;
2) Collocazione di un cartello di formato minimo di cm 100X70 (vedi mod. allegato) che indichi la prescrizione dell’interruzione del gioco per 5 min. ogni 30 min. di gioco, nonché le ragioni di tutela della salute individuale alla base di tale prescrizione. Si specifica che in tale cartello ogni esercente dovrà inserire il riferimento telefonico dell’Unità Operativa Dipendenze Patologiche dell’ASL competente per territorio rispetto all’ubicazione dell’esercizio commerciale;
3) Installazione di un sistema di diffusione sonora dove un segnale acustico è seguito da un messaggio vocale programmato ogni trenta minuti, preregistrato, dal seguente contenuto: “si ricorda ai signori clienti di fare una pausa di 5 minuti ogni 30 minuti di gioco”, al fine di scandire lo scorrere del tempo ed evitare che i giocatori perdano un riferimento temporale reale”.
In merito, preliminarmente, all’ammissibilità del ricorso avverso la circolare regionale, deve essere osservato che – come riferito dalla stessa Agenzia delle Dogane costituita in giudizio – le prescrizioni della legge regionale sebbene “incidono direttamente sui meccanismi di gioco ma non dispongono esplicitamente regole tecniche riferite agli apparecchi. La legge regionale, infatti, le presenta come prescrizioni da rispettarsi per l’apertura di nuove sale da gioco non chiarendo se le condotte ivi previste debbano essere assicurate dall’esercente del locale tramite proprio intervento diretto “fisico” o debbano essere, invece, assicurate dai gestori/produttori degli apparecchi attraverso impostazioni predefinite dei software degli apparecchi o dei sistemi di gioco”. Pertanto, solo a seguito dell’impugnata circolare è stato possibile individuare con precisione i destinati della disciplina oggetto del presente giudizio.
Ne deriva che alla circolare in parola debba essere riconosciuto carattere non già interpretativo, quanto piuttosto “applicativo” con natura provvedimentale (come tra l’altro indicato dalla stessa Agenzia delle Dogane) e quindi assoggettata a autonoma impugnazione.
Con riferimento, in secondo luogo, al riparto di competenze Stato-Regioni in materia di controllo del gioco d’azzardo occorre verificare la competenza delle Regione ad introdurre misure più restrittive rispetto a quelle statali.
A questo proposito giova evidenziare che tanto la giurisprudenza costituzionale che quella amministrativa hanno ritenuto in più occasioni legittimi i provvedimenti regionali (o locali) in materia che abbiano modificato o introdotto disposizioni maggiormente restrittive rispetto alla normativa statale laddove volte a tutelare interessi particolari e sensibili, quale il diritto alla salute.
La Corte Costituzionale (cfr. sent. 220/2014) ha precisato che le norme che stabiliscono e contingentano il gioco d’azzardo sono finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica, sicché non sono riferibili alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza“, che attiene alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso questo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale. (cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. I, 8 luglio 2015, n. 1568).
Del resto, già con sentenza n. 300/2011, la Corte Costituzionale aveva statuito nei medesimi sensi concludendo: “Ne deriva che la disciplina in tema di sale da gioco non è diretta a garantire l’ordine pubblico, in quanto gli apparecchi da gioco sono considerati esclusivamente nel loro aspetto negativo di strumenti di grave pericolo per la salute individuale e il benessere psichico e socio-economico della popolazione locale. Benessere psico-fisico la cui tutela è sicuramente compresa tra le attribuzioni dell’ente locale”.
In tal senso sono state riconosciute legittime ordinanze sindacali intese a disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco, ribadendosi che gli apparecchi da gioco possono incidere in modo negativo sulla salute individuale ed il benessere psichico e socio-economico della popolazione, la cui tutela è compresa tra le attribuzioni dell’ente locale, cui spettano, altresì, in base alla generale previsione di cui all’art. 3 del d. lgs. n. 267 del 2000, esulando la materia dalla competenza statale esclusiva in tema di ordine pubblico e sicurezza, di cui all’art. 117, c. 2, lett. h), Cost. (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Sez. I, 7 luglio 2020, n.465; cfr. T.A.R. Lombardia, Sez. I, 11 dicembre 2019, n. 2639; cfr. T.A.R. Campania, Sez. I, 13 novembre 2018, n. 1632).
Sempre in questo senso, con riguardo alla disciplina regionale, è stato, altresì, osservato che “laddove la legge regionale abbia preso in esame aspetti del gioco a premi in denaro che attengono alla tutela della salute e alle politiche sociali, non sussiste invasione delle prerogative statali nella materia dell’ordine e della sicurezza pubblica, con conseguente manifesta infondatezza della prospettata questione di legittimità costituzionale” (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. II, 25 ottobre 2016, n. 1052).
Alla luce di quanto osservato, quindi, senz’altro legittima deve ritenersi la normativa regionale nella parte in cui detta disposizioni volte a regolare il gioco d’azzardo attraverso previsioni atte a tutelare il diritto alla salute dei consumatori.
La circolare, inoltre, in quanto provvedimento espressivo della discrezionalità dell’Amministrazione, può essere sindacata solo laddove manifestamente sproporzionata rispetto agli interessi perseguiti o eccessivamente gravoso per i suoi destinatari; nel caso in esame, la disciplina introdotta mira a tutelare un diritto fondamentale costituzionalmente garantito e ritenuto prevalente rispetto ad altri interessi pure tutelati dall’ordinamento (qual è il diritto alla libera iniziativa economica).
Tale provvedimento, pertanto, in quanto contenuto nei limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, risulta legittimo”.
